În urma creșterii inflației după pandemie, industria de apărare a avertizat cu tărie Pentagonul cu privire la o problemă: creșterea prețurilor începea să depășească bugetele planificate pentru proiecte esențiale ale armatei, sporind riscul ca aceste programe să nu fie finalizate.

Astfel, industria s-a întors către Congres pentru ajutor, iar legislatorii au răspuns favorabil. Ca parte a acordului de cheltuieli pentru anul fiscal 2023, Congresul a alocat aproximativ 1,05 miliarde de dolari pentru a oferi suport unor proiecte variate din cadrul Pentagonului, având în vedere „presupunerile economice revizuite.” Ulterior, pentru majoritatea publicului, banii au dispărut de pe radar, proiectele selectate fiind incluse într-un grup de documente de reprog180ramare trimise legislatorilor, fără explicații clare despre motivele sau criteriile de selecție.

Un document nepublicat anterior, trimis Congresului și obținut de Breaking Defense, împreună cu noi interviuri cu oficiali din Pentagon, analiști și figure din industrie, dezvăluie modul în care Departamentul Apărării a determinat care programe prioritare au fost demne de ajutoarele contribuabililor — și ce s-ar fi întâmplat dacă nu le-ar fi obținut.

„În final, am avut mult mai mult de un miliard de dolari [în cereri] din partea celor care au ridicat mâna,” a declarat Mike McCord, contabil șef al Departamentului Apărării, într-un interviu acordat Breaking Defense la Pentagon. „Așadar, armata, marina [și] forțele aeriene, care au majoritatea contractelor, au identificat, de asemenea, priorități din perspectiva lor, ceea ce a fost de ajutor pentru noi.”

Din cele 68 de proiecte selectate pentru ajutor, 13 au primit peste 10 milioane de dolari, 35 au primit între 1 milion și 10 milioane de dolari, iar restul proiectelor au primit mai puțin de 1 milion de dolari. Cele mai mari cinci programe, în funcție de sumele alocate, au absorbit trei sferturi din fondul de un miliard de dolari, sprijinind achiziția pe scară largă de nave, avioane de vânătoare și elicoptere.

Cel mai mare beneficiar al ajutoarelor a fost programul de fregate de clasă Constellation ale Marinei, construit de Fincantieri Marinette Marine, în valoare totală de 310 milioane de dolari. Aceasta a inclus două tranșe de bani: 222,8 milioane de dolari pentru a acoperi cheltuielile pentru navele FFG 62, 63 și 64, precum și o a doua plată de 86,8 milioane de dolari pentru FFG 65.

Todd Harrison, expert în bugetul de apărare la American Enterprise Institute, a subliniat că un motiv pentru care construcția de nave a ocupat prima poziție este probabil legat de particularitățile achizițiilor navale.

„Nu poți cumpăra o navă pe jumătate,” a spus Harrison. „Odată ce costul crește, dacă nu ai suma totală, nu poți face comanda.”

Pe locul doi s-a situat noul avion F-15EX construit de Boeing, care a primit 154,4 milioane de dolari pentru a ajuta la procurarea celei de-a patra serii de producție a avionului de vânătoare.

În urma celor trei programe principale, programul de bază maritim expediționar (ESB) al marinei, contractant principal fiind General Dynamics NASSCO, a fost alocat 107,4 milioane de dolari pentru a acoperi deficitele din ESB 7 și ESB 8.

Pe scurt, analiza justificărilor programelor arată că Pentagonul a considerat diferitele forme de creștere a prețurilor în mediu haotic post-COVID drept exemple calificate de inflație, de la costul materialelor la competiția de pe piața forței de muncă care a condus la creșterea salariilor.

„Nu este vorba doar de valoare, ci de securitate națională,” a spus Harrison referitor la ajutoarele pentru inflație. „Congresul a aprobat bani pentru a cumpăra aceste sisteme de arme în aceste cantități dintr-un motiv anume, și vrem să ne asigurăm că cantitățile care au fost considerate adecvate de către Congres sunt de fapt achiziționate.”

Cum a funcționat ajutoarea

Congresul a alocat mai mult de 1 miliard de dolari pentru ajutoarele de inflație în Secțiunea 8121 a legii de aprobat bugetul de apărare pentru anul fiscal 2023, dar nu fără niște condiții semnificative. Banii trebuiau să fie distribuiți în acel an fiscal, provocare accentuată de faptul că o rezoluție temporară a întârziat începutul perioadei de cheltuieli cu trei luni. De asemenea, fondurile puteau fi folosite doar pentru inițiative de achiziție și cercetare.

„Aș fi dorit să pot face lucrurile puțin diferit, poate, dar cu constrângerile de timp și criteriile, cei care s-au prezentat — și au îndeplinit cerințele Pentagonului — au primit puțin mai mult decât ceilalți,” a spus McCord.

Conform unui purtător de cuvânt al Forțelor Aeriene, biroul lui McCord a contactat fiecare dintre serviciile militare pentru a solicita candidați pentru ajutor, subliniind că fondurile trebuiau utilizate până la sfârșitul anului fiscal 2023. Biroul lui McCord a determinat apoi „alocarea finală între servicii”, care la rândul lor au oferit fondurile de ajutor programelor specifice lor. (Reprezentanții departamentelor Armatei și Marinei nu au răspuns întrebărilor adresate de Breaking Defense până la termenul limită.)

Un factor critic în proces a fost dacă contractele au fost negociate anterior cu prevederi care să permită creșterea prețurilor în cazul inflației, conform lui McCord. Multe programe din raportul de inflație al Pentagonului, precum și exemplele din documentele de reprog180ramare, menționează creșteri sub clauze de ajustare a prețului economic (EPA) — aranjamente contractuale care permit industriei să crească prețurile atunci când costurile cresc. Clauzele EPA îi permit de asemenea guvernului să negocieze prețuri mai mici în cazul în care costurile scad.

„Contractul trebuia să fie structurat într-un mod care să facă ajustarea inflației plătibilă,” a explicat McCord în legătură cu programele eligibile pentru ajutor. „Aveau un contract care a contemplat o problemă de acest tip.”

Cu inflația menținându-se în general scăzută de la recesiunea din 2008, McCord a sugerat că multe companii de apărare nu căutau contracte cu clauze care să le protejeze împotriva unei creșteri bruște a costurilor înainte de pandemie.

Totuși, problema clauzelor EPA nu a fost un capăt de drum: o dispoziție din legea de politică de apărare FY23 a permis Pentagonului să modifice pur și simplu contractele existente pentru a le oferi mai mulți bani, chiar dacă nu aveau clauze precum EPA, conform purtătorului de cuvânt al Forțelor Aeriene. Acesta este modul în care B-21, noul bombardier stealth al Northrop Grumman, a putut beneficia de 60 de milioane de dolari din fondurile de ajutor, deși nu este clar ce alte programe ar putea fi, de asemenea, beneficiare ale aceluiași proces.

Schimbarea din NDAA pentru FY23 a mai specificat că contractanții principali puteau aplica pentru ajutor ei înșiși sau căutându-l în numele subcontractorilor lor; subcontractorii puteau aplica direct, de asemenea. Dar cât de mulți bani au ajuns la subcontractori de la contractanții principali este dificil de identificat.

Din industrie, puține detalii despre fondurile de ajutor pentru inflație
Raportul de inflație al Pentagonului identifică programele specifice care au primit bani, deși rareori urmărește exact cum au fost cheltuiți ajutoarele pentru inflație pe program, unde au ajuns în lanțul de aprovizionare și cine a beneficiat, în cele din urmă, cel mai mult — în mare parte pentru că Pentagonul nu are, în mod necesar, această vizibilitate, conform lui McCord.

„Nu avem capacitatea de a spune, dacă am dat lui Lockheed sau Boeing 10 milioane de dolari, cât din acea sumă a ajuns la o mică afacere,” a spus el. „Mi-ar fi plăcut să am informații perfecte pentru a ști cât din acest miliard de dolari a ajuns la micile afaceri. Dar din punct de vedere direct, din partea noastră către o mică afacere, nu a fost o sumă mare, din păcate, [sau] cât ne-am fi dorit.” .

Breaking Defense a contactat contractanții principali ale căror programe au primit un total de 10 milioane de dolari sau mai mult în ajutoare pentru inflație, precum și toate companiile menționate în această poveste. În general, aceste companii au refuzat să ofere date specifice privind suma de fonduri de ajutor acceptată de contractant și cât a fost transmis prin lanțul de aprovizionare.

În unele cazuri, precum o alocare de 9,4 milioane de dolari pentru navele de luptă Freedom și Independence-class (LCS), plățile păreau a fi ajustări straightforward sub clauze EPA către contractanții principali pentru a ține cont de creșterea costurilor pentru diverse aspecte, precum forța de muncă și materialele. În astfel de exemple, ajutoarele au trecut probabil printr-o rețea complexă de contractanți principali și furnizorii acestora, incluzând alte afaceri mari, dar și mici întreprinderi de familie.

În alte cazuri, contractanții principali nu au avut nici măcar un rol atât de proeminent în procesul de ajutor pentru inflație. De exemplu, raportul Pentagonului menționează costurile ridicate ale echipamentelor furnizate de guvern (GFE) pentru fregatele de clasă Constellation — ceva pe care contractantul principal Fincantieri nu are prea mult control. Documentul specific menționează GFE, cum ar fi sistemul de luptă Aegis construit de Lockheed Martin, sugerând că o mare parte din cheltuielile pentru programul Constellation au ajuns în cele din urmă la Lockheed, nu la Fincantieri. La fel, în exemplul LCS, nu este clar cât din acești bani au ajuns la partenerii și subcontractorii majori ai Lockheed pentru Aegis.

Un purtător de cuvânt de la Fincantieri a confirmat că compania nu a primit ajutoare pentru inflație pentru GFE de pe fregatele de clasă Constellation, deși a îndrumat către Marina pentru comentarii suplimentare. În cazul LCS Freedom, pe care Fincantieri îl construiește, a îndrumat întrebările către Lockheed, care este contractantul principal.

Un purtător de cuvânt de la Lockheed Martin a declarat că compania „monitorizează constant riscurile inflaționiste în contractele active și cele viitoare pentru a putea continua să ofere produse la prețuri accesibile pentru clienții noștri,” dar a îndrumat întrebările specifice către Departamentul Apărării.

Austal, care construiește navele de clasă Independence, nu a răspuns la o solicitare de comentarii.

Doar o mică fracțiune din totalul ajutoarelor — 9 milioane de dolari — a fost alocată direct micilor afaceri, conform raportului Pentagonului.

De ce contează banii
În multe cazuri, documentele indică că banii au funcționat ca un mod de a restabili puterea de cumpărare a Departamentului Apărării la nivelurile așteptate. De exemplu, creșterea prețurilor pentru racheta de tip AMRAAM de la RTX a însemnat că Forțele Aeriene aveau nevoie de 13,6 milioane de dolari în plus, altfel ar fi fost nevoite să achiziționeze 14 unități mai puțin din această rachetă foarte solicitată, conform raportului Pentagonului. (Mecanismul de contractare utilizat pentru a solicita ajutoarele nu este clar, iar RTX a refuzat să comenteze.)

Documentele sugerează că negocierile contractuale în curs și-au primit un impuls din fondurile de ajutor pentru inflație. În cazul elicopterului Apache, raportul Pentagonului menționează „sincronizarea negocierilor” cu Boeing pentru contractul pe mai mulți ani al elicopterului de atac. Negocierile Boeing cu Pentagonul pentru F-15EX au beneficiat, de asemenea, de ajutoare: pe baza creșterii anterioare a costurilor în program, Forțele Aeriene s-au așteptat ca propunerea viitoare a Boeing pentru cea de-a patra serie de producție a avionului de vânătoare să facă ca serviciul să poată suporta doar 21 din cele 24 de avioane așteptate.

Pentru câteva proiecte, finanțarea de ajutor a contribuit la protejarea unor inițiative de cercetare și dezvoltare în stadii incipiente, cum ar fi o alocare de 5,6 milioane de dolari pentru drona Off-Board Sensing Station (OBSS) pentru Forțele Aeriene. În documentele de justificare, Pentagonul a afirmat că oficialii nu vor putea finaliza demonstrarea zborului platformei fără finanțare suplimentară, din cauza costurilor mai mari de muncă și materiale care diminuau marja programului — menționând explicit mai mulți subcontractori care ar primi ajutor în acest proces — ceea ce este văzut ca un efort cheie care va contribui la inițiativa Forțelor Aeriene de a construi aeronave colaborative fără pilot.

OBSS, contractant principal General Atomics, a refuzat să comenteze direct despre ajutoarele pentru inflație și a îndrumat întrebările către Pentagon.

Nivelurile impactului inflaționist au variat în funcție de cauza principală a creșterilor de costuri, unele programe raportând că anumite costuri au crescut cu mai mult de 50%. Raportul Pentagonului menționează o creștere de 49% a costurilor containerelor pentru munițiile de 155 mm, ceea ce a determinat alocarea a 300.000 de dolari. (Munițiile de 155 mm sunt produse de mai mulți contractanți, iar nu este clar care ar putea fi contractantul principal în acest caz.)

Un total de 62,4 milioane de dolari a fost alocat pentru programul Vehiculului Armored Multi-Purpose, condus de contractantul principal BAE, datorită unei creșteri estimate de 50% a costurilor materialelor, conform raportului. Documentația de justificare pentru ESB, unde General Dynamics NASSCO este contractantul principal, citează o creștere de 134% a prețului oțelului, 54% a costurilor transportului pe distanțe lungi și 47% a cuprului.

General Dynamics a îndrumat întrebările către Marina. BAE Systems a îndrumat întrebările către Armată.

Pentru a verifica reclamațiile industriei legate de creșterea prețurilor, ofițerii de achiziții evaluau propunerile de prețuri revizuite „sub proceduri standard de cost și prețuri pentru a asigura că costul era corect și rezonabil,” a declarat purtătorul de cuvânt al Forțelor Aeriene.

Lectii invățate
Industria a văzut, în cele din urmă, fondul de ajutor de 1 miliard de dolari ca o măsură crucială de reducere a daunelor, dar care nu putea să compenseze complet pierderea de 110 miliarde de dolari a puterii de cumpărare cauzată de inflație între FY21 și FY23, a declarat David Norquist, fostul secretar adjunct al apărării și contabilul șef, care este în prezent președintele Asociației Industriale Naționale de Apărare (NDIA). (NDIA a fost una dintre organizațiile care a militat pentru injectarea ajutoarelor pentru inflație în bugetul FY23.)

„Din perspectiva industriei, nu ați rezolvat problema, dar a ajutat cu siguranță programele cheie și, în special, lanțul lor de aprovizionare,” a spus Norquist.

„A fost un pas în direcția corectă. Și când aveți de-a face cu Congresul, întotdeauna apreciați când ei fac un pas în direcția corectă,” a adăugat el. „Niciodată nu sunt suficienți bani sau timp pentru a rezolva totul. Și răspunsul este, este în regulă, facem ceea ce putem.”

Richard Loeb, profesor asociat de drept al contractelor guvernamentale la Universitatea din Baltimore și fost oficial la Biroul Politicii de Achiziții Federale, a declarat că, deși mare parte din procesul de ajutor a reflectat practici de afaceri standard, contribuabilii ar trebui să fie vigilenți cu privire la modul în care banii sunt distribuiți cu responsabilitate și bună judecată în cazurile în care programele au primit ajutoare pentru inflație datorită unor excepții legislative speciale.

„Cred că există o preocupare crescută că nu transformăm pur și simplu contractele cu preț fix în contracte de tip cost,” a spus el.

„Părțile au ales un contract cu preț fix, iar acum, practic, spun că, din cauza pierderilor financiare, doresc să fie de tip cost. Problema principală, aș spune, este că ne angajăm în transferul riscurilor în cazurile în care excepția ar putea fi aplicată.”

Harrison a argumentat că ajutoarele pentru inflație nu au acoperit adecvat toate programele Pentagonului și că mediul fiscal a determinat ca unele eforturi să fie acoperite „din ascunzători,” ceea ce ar necesita un alt pachet de ajutoare specifice pentru inflație emise printr-un pachet suplimentar de cheltuieli. Totuși, el nu considera că un astfel de pachet ar fi probabil să reușească.

„Apetitul pentru a încerca să ajute baza industrială de apărare să recupereze din inflație, cred că poate că s-a stins,” a spus el.

Loeb, Harrison și Norquist au fost de acord că experiența va influența cel mai probabil practicile de contractare pe viitor.

„Văd definitiv [contractele] utilizând mai multe clauze EPA,” a subliniat Loeb. Această tendință, a adăugat el, ar trebui să determine Pentagonul să analizeze dacă ar fi mai potrivit să utilizeze contracte de tip rambursare a costurilor în loc de contracte cu preț fix în anumite cazuri.

Inflația ridicată din ultimii ani și încercările industriei de a ameliora problema „adaugă o variabilă suplimentară la toate aceste negocieri contractuale, unde companiile fie trebuie să solicite adăugarea acestui tip de clauză în contractele lor cu preț fix, fie pur și simplu trebuie să își ia în calcul riscurile pe cont propriu,” a spus Harrison. „Deci, cred că asta va fi în mintea oamenilor acum, când negociază contracte.”

Norquist a adăugat că, deși oficialii de top ai achizițiilor din Pentagon, cum ar fi Bill LaPlante, subsecretar de apărare pentru achiziții și susținere, înțeleg presiunile cu care se confruntă industria, ofițerii de contractare nu au, uneori, bugetul necesar pentru a include clauze de protecție împotriva inflației care reflectă riscurile.